摘要:

道路的反复挖掘,不仅会造成交通堵塞、影响居民的日常生活,还会影响市容环境、破坏空气质量。地下综合管廊不仅能避免道路反复挖掘造成的负面影响,而且能有效利用地下空间,科学的地下综合管理建设模式还能节约工程全生命周期的经济成本。地下综合管廊的效益不仅表现在经济数据上,更多地表现在社会效益上。地下综合管廊建设在我国自2015年以来大规模推进,采用PPP模式建设地下综合管廊更是被国家鼓励和倡导。

 

201561日实施的《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015)规定:综合管廊工程的结构设计使用年限为100年。地下综合管廊的不可逆转性决定百年管廊的必要性,但"百年管廊"对我国法律体系提出了挑战。面对"百年管廊",笔者从六个方面提出了中国法律与"百年管廊"的匹配问题和匹配建议。

一、地下综合管廊的概念和特性

(一)地下综合管廊的概念

《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015)把地下综合管廊定义为:建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施,包括干线综合管廊、支线综合管廊、缆线综合管廊。

《台湾共同管道法》共同管道是指设于地面上、下,用于容纳二种以上公共设施管线之构造物及其排水、通风、照明、通讯、电力或有权安全监视(监测)系统等之各种设施。

笔者认同《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015)关于地下综合管廊的定义,但"设于地下"不是综合管廊的必要充分条件。

(二)地下综合管廊的特性

1、地下综合管廊具有准公共产品性;

2、垄断性;

3、建筑物业性;

建筑物业性是地下综合管廊可以运营的根本,同时也是通过PPP对综合管廊项目进行运作的前提条件。

建筑物业属性是指投资者对建成的建筑物具有所有权、使用权、经营权、可以通过租赁、转让等取得收益,并且其资产价值具有可评估性。

二、地下综合管廊建设的PPP模式

(一)国家鼓励通过PPP模式建设地下综合管廊

《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发【201561号)指出:推广运用PPP模式,鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。

《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建【2014839号):中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年5亿元,省会城市每年4亿元,对采用PPP模式达到一定比例的,按上述比例补助基数奖励10%

2016216日,财政部、住建部启动"2016地下综合管廊试点城市申报"。试点要求:试点城市地下综合管廊建设长度不少于30公里,建设区域包括城市新区和老旧区;入廊管线不少于3类(含3类),且包括燃气、排水管线;明确试点工作中PPP模式操作项目投资占试点工作总投资比例,以及这些项目工程量占试点工作总工程量的比例。

(二)地下综合管廊多采用 BOTBOOPPP模式。

BOT模式下,政府与社会资本签署BOT协议,由项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营,并在运营期满后将管廊无偿移交给政府或政府机构。运营期内,政府授予项目公司特许经营权,项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用,并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予项目公司可行性缺口补助。

BOO模式下,政府与社会资本签署BOO协议,由项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营,政府同时授予项目公司特许经营权,项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用,项目公司对管廊资产享有所有权。特许经营期满,项目公司可通过法定程序再次获得特许经营权,或将管廊出租给其他竟得特许经营权的经营者。

三、PPP模式下地下综合管理建设的法律匹配

《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015"规范")规定:综合管廊工程规划应符合城市总体规划要求,规划年限应与城市总体规划一致,并应预留远景发展空间。《城乡规划法》第十七条规定:城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年,城市总体规划还应当对城市更长远的发展做出预测性安排。

《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015)规定:综合管廊工程的结构设计使用年限为100年。

中国现有法律多与20年城市总体规划相匹配,"百年管廊"是对中国现行法律的挑战。然而,法律为经济服务,经济发展的要求是法律完善的风向标。笔者从以下六个方面分析了中国现行法律与百年管廊的矛盾,同时提出匹配建议。

(一)综合管廊建设用地使用权取得方式的法律匹配

根据《划拨用地目录》,城市基础设施用地经有批准权的人民政府批准,可以通过划拨方式取得土地使用权。其中城市基础设施包括供水设施、燃气供应设施、供热设施、公共交通设施、环境卫生设施、道路广场、公共绿地。没有提及地下综合管廊。笔者建议《目录》中在城市基础设施项下增加地下综合管廊可以通过划拨方式取得土地使用权。

(二)建设用地使用权最高年限的法律匹配

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定,土地使用权出让最高年限为五十年。

《城市综合管廊工程技术规范》(GB50838-2015"规范")规定:综合管廊工程的结构设计使用年限为100年。

现有法律关于"地下综合管廊土地使用权的年限"与百年管廊不匹配,笔者建议在以出让方式取得综合管理建设用地使用权的情形下,综合管廊土地使用权出让最高年限与综合管廊结构设计使用年限相配。

(三)地下综合管理本体、舱室的不动产物权登记

《物权法》规定,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记。

《不动产登记暂行条例》第五条规定了可以登记的不动产权利,但没有明确地下综合管廊本体、舱室所有权是否可以作为不动产权利登记。

本人认为:地下综合管廊本体和舱室权属界线封闭且具有独立使用价值的空间,符合不动产单元的特征,应当作为不动产物权登记的客体。

地下综合管廊本体和舱室的不动产权利登记在采用BOOTBOO等社会资本拥有所有权的PPP模式下对社会资本具有非常重要的意义。同时,对管线单位入廊,明确管线单位和管廊运营单位的权利义务边界也具有重要意义。

(四)地下综合管廊舱室有偿使用年限的匹配

《国务院关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》:地下综合管廊运营单位要完善管理制度,与入廊管线单位签订协议,明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容。

《合同法》二百一十四条规定:租赁期限不得超过二十年。超过二十年的,超过部分无效。

最多二十年的租赁使用期严重影响管线单位入廊动力、也严重影响社会资本的收益回报。笔者建议:通过立法赋予管线单位在合理条件下对原舱室或空间的优先承租的权利及续租的法定权利和法定义务;同时,赋予管廊运营单位及其承继者将原舱室或空间继续出租给原管线单位的法定义务。

(五)地下综合管廊工程材料和预制构件的质量要求

《产品质量法》第四十五条:因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的请求权,在造成损害的缺陷产品交付最初消费者满十年丧失,但尚未超过明示的安全使用期的除外。

据此,除产品明示更长的安全使用期外,地下综合管廊工程材料和预制构件的供应商对其产品仅承担10年承担赔偿责任的时限,这与综合管廊100年结构设计要求不匹配,故,笔者建议:

1、对地下综合管廊使用的永久的、不易维修更换的、不可逆转的工程材料和预制构件的生产企业建立生产许可证制度;

2、对地下综合管廊使用的永久的、不易维修更换的、不可逆转的工程材料和预制构件建立强制质量检验制度;

3、对地下综合管廊中的永久的、不易维修更换的、不可逆转的工程材料和预制构件的生产企业建立强制企业质量体系认证制度。

4、要求地下综合管廊中的永久的、不易维修更换的、不可逆转的工程材料和预制构件的生产企业明示100年的安全使用期。

(六)完善城市道路管理制度

道路的科学规范管理对地下综合管廊的建设目的实现、PPP模式下地下综合管廊建设物有所值目标的实现具有重要影响。

《城市道路管理条例》第三十三条规定:新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内,大修的城市道路竣工后3年内不得挖掘,因特殊情况需要挖掘的,须经县级以上城市人民政府批准。

借鉴台湾《共同管道法》,笔者建议扩大由人民政府批准挖掘的范围,即考虑管线种类、道路建设计划的年限、管廊的耐久年期、管线需求的年期、城市总体规划等因素扩大禁止挖掘的道路范围,以及延长道路不得挖掘的期限。

综上,笔者从以上六个方面分析了中国现行法律与"百年管廊"的匹配问题并提出了相应的匹配建议,希望对"百年管廊"的顺利实施和推进起到作用。


信息来源:何春丽PPP法律金融工程